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水資源生態(tài)保護與水環(huán)境治理的跨區(qū)域聯(lián)動機制淺析

文檔作者：顧令爽林雪花文檔來源：河南理工大學		更新日期： 2026年07月02日	點擊數(shù)：
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上一篇：探究水資源現(xiàn)狀和污水處理問題及建議

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縱 覽 OVERVIEW 區(qū)域治理
作者簡介：顧令爽，生于1983年，河南理工大學應急管理學院副教授，博士，研究方向為公共政策，政府應
急管理。
基金項目：河南省教育廳人文社會科學研究項目“河南水資源生態(tài)保護與治理的跨區(qū)域聯(lián)動機制研究
（2020-ZZJH-167）”階段性研究成果。
水資源生態(tài)保護與水環(huán)境治理的跨區(qū)域
聯(lián)動機制淺析*
河南理工大學　顧令爽，林雪花
摘要：建立跨區(qū)域水資源保護與治理協(xié)調聯(lián)動機制是落實國家相關政策的基本要求，改革完善水資源管理體
制的現(xiàn)實需要，提升水資源治理效能的重要手段。目前我國水資源治理在法律體系、職權和責任、管理體
制、聯(lián)動機制治理規(guī)劃等方面存在問題，需要完善法律體系與組織體系建設，加強協(xié)調聯(lián)動機制以及多方主
體參與機制等方面的建設，構建水資源治理共同體。
關鍵詞：水資源生態(tài)保護；水環(huán)境治理；協(xié)調聯(lián)動機制
中圖分類號：X52 文獻標識碼：A 文章編號：2096-4595（2022）39-0044-0004
水資源作為人類生存與發(fā)展
的重要資源，在人們日常生活中
扮演著重要的角色。我國日趨嚴
重的水資源短缺、水污染以及水
土流失問題不僅降低了水資源的
使用功能，還進一步加劇了水資
源供需矛盾，嚴重威脅到人民群
眾的飲水安全和健康，制約著我
國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，更重
要的是破壞了我國部分江河湖沼
的生態(tài)平衡。水資源具有跨區(qū)域
流動的特點，一旦流域上游發(fā)生
環(huán)境污染問題，由于流域內各方
治理主體單一、協(xié)調聯(lián)動機制缺
失等原因，并不能有效地應對。
因此，從跨區(qū)域角度構建水資源
生態(tài)保護與水環(huán)境治理協(xié)調聯(lián)動
機制，是促進我國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)
展的重要保障，也是提升人民生
活水平的重要措施。
一、建立跨區(qū)域水資源保護
與治理聯(lián)動機制客觀意義
建立跨區(qū)域水資源生態(tài)保護
與水環(huán)境治理聯(lián)動機制，不僅是
貫徹落實國家相關法律、法規(guī)和
政策的基本要求，還是改革水資
源管理體制的現(xiàn)實需要，更是提
升水資源生態(tài)保護效能、實現(xiàn)區(qū)
域社會經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)文明建設
的重要手段。
（一）落實國家相關法律、
法規(guī)和政策的基本要求
國家出臺的一系列法律、法
規(guī)和相關政策，強調解決“跨區(qū)
域水資源分配、水量調度分權、
污染事故賠償、水資源生態(tài)保護、
水污染治理”等問題，要求“進
一步完善水資源保護和水污染防
治協(xié)調機制”“建立污染防治區(qū)
域聯(lián)動機制”以及“全區(qū)域水資
源統(tǒng)一調配、使用、防范污染、
生態(tài)保護以及治理的協(xié)調機制”。
建立流域水資源保護與水污染防
治聯(lián)動機制不僅是貫徹落實中央
決策部署的要求，更是流域經(jīng)濟
社會可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實選擇。在
廣泛協(xié)商并達成共識基礎上建立
起來的跨地區(qū)、跨部門聯(lián)動機制，
為流域水資源保護與水污染防治
提供了基本的組織保障，推動了
區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。
（二）改革完善水資源管理
體制的現(xiàn)實需要
《中華人民共和國水法》規(guī)
定“國家對水資源實行流域管理
與行政區(qū)域管理相結合的管理體
制”。目前我國以流域為單元的
水資源綜合管理體制尚不健全，
以行政區(qū)劃為基本治理單元的管
理模式涉水管理部門眾多，協(xié)調
難度大，難以實現(xiàn)水資源生態(tài)保
護與水環(huán)境治理各環(huán)節(jié)的無縫銜
接。造成上述問題的根源在于整
體性的江河湖沼由若干彼此割裂
的行政區(qū)域所管轄，流域政府相
互間實際上很難達成有效協(xié)作，
甚至采取“內耗”的行動邏輯。
因此，加強流域行政管理機構與
政府間的橫向協(xié)調，處理好二者
45
區(qū)域治理OVERVIEW 縱 覽
之間的關系，改革完善水資源綜
合行政管理體制，是解決當前我
國水資源環(huán)境保護與治理能否取
得實效的現(xiàn)實需要。
（三）提升水資源治理效能
的重要手段
目前由于流域內各地區(qū)、
各部門之間的協(xié)調聯(lián)動機制不健
全，在水資源保護與治理過程中
不同程度地存在著重復規(guī)劃、工
程布局欠佳、監(jiān)督管理與執(zhí)法難
度過大等問題。因此，建立水資
源生態(tài)保護與水環(huán)境治理協(xié)調聯(lián)
動機制，不僅有利于明確不同行
政管理部門的職權與責任，減少
重點工作內容上的重復與交叉，
還有利于相關資源投入的統(tǒng)籌與
協(xié)調，并提高資源的利用效率與
整體效益。同時，完善水資源生
態(tài)保護與水環(huán)境治理協(xié)調聯(lián)動機
制還有利于增強跨區(qū)域的地方政
府與流域管理部門的協(xié)調聯(lián)動能
力，并提高治理效能。
二、跨區(qū)域水資源保護與治
理協(xié)調聯(lián)動機制的現(xiàn)實難題
（一）法律與制度體系不
完善
從《中華人民共和國水法》
《中華人民共和國水污染防治法》
出臺至今，構建水資源治理協(xié)調
聯(lián)動機制成了對流域及地方行政
區(qū)域進行協(xié)同治理的一種重要工
具和手段，水資源生態(tài)保護和水
環(huán)境治理協(xié)調聯(lián)動機制逐步健
全。然而，從現(xiàn)實層面來看，立
法雖有、制度雖多，多為中央政
策性文件，混亂無序，缺乏科學
性與系統(tǒng)性，很難成體系。同時，
一些法律制度只做描述性說明，
缺乏操作性規(guī)定，只有宏觀導向
和原則說明，缺少微觀程序、步
驟與實施細節(jié)，這就導致“依據(jù)
無力”，聯(lián)動機制建設多流于形式。
（二）職權和責任界定不
清晰
從當前實際來看，流域與區(qū)
域之間水資源生態(tài)保護與水環(huán)境
治理的職權與責任缺乏統(tǒng)一有效
的規(guī)范，缺少統(tǒng)一明確的認定與
闡釋，各行政主體開展水資源治
理工作雜亂無章，“多龍治水”“令
出多門、職責職能交叉、權責不
一”的現(xiàn)象時有發(fā)生。此外，一
些地方政府在相關的制度中盡可
能地羅列水資源生態(tài)保護與水資
源治理所涉及的責任范圍，努力
提升其“多面性”，但由于跨區(qū)
域水資源治理的復雜性與動態(tài)
性，特別是受到社會、媒體、公
眾的關注時，行政主體相應的職
責也發(fā)生了變化，對處理水事件
產(chǎn)生了更多的問題。
（三）流域和區(qū)域管理體制
不健全
水資源生態(tài)保護與水環(huán)境
治理具有系統(tǒng)性和完整性，不會
因人為設定行政區(qū)劃對流域進行
分割而改變其特性，因此，流域
整體性和行政區(qū)劃割裂性之間產(chǎn)
生了矛盾。盡管國家及地方政府
設立了流域管理機構來協(xié)調跨區(qū)
域水資源保護與治理，但由于流
域管理機構對地方政府并沒有管
理職權和約束性，因此在很多時
候很難具體插手各地的水環(huán)境治
理和突發(fā)水環(huán)境事件的應急處置
工作。流域管理機構與地方政府
之間的割裂關系，也嚴重地影響
了水資源治理的效能。因此，健
全流域和區(qū)域管理體制，建立統(tǒng)
一的流域管理機構就顯得尤為
重要。
（四）跨區(qū)域聯(lián)動機制建設
不到位
一是利益協(xié)調機制不規(guī)范。
水資源生態(tài)保護與水環(huán)境治理離
不開各行政管理主體的參與，而
各行政管理主體由于其管理職能
的不同以及管理目標的多樣性，
在其面臨利益沖突并需要做出抉
擇之時，必然會因其所代表的地
方利益而將自身利益置于首位。
因此，如何規(guī)范各方利益，建立
科學有效的利益協(xié)調機制，在即
使各行政管理主體以其自身利益
為前提的情況下，也能促使參與
治理的行政管理主體更有效地進
行協(xié)調聯(lián)動，就成了協(xié)同治理得
以有效開展的前提。
二是激勵懲處機制不嚴格。
激勵與懲處機制是行政管理領域
的主要管理手段，不僅有助于行
政管理主體在工作上工作成效的
上限，還決定著行政管理主體的
工作下限。目前我國各級行政機
關先后出臺了大量激勵與懲處政
策，但在跨區(qū)域水環(huán)境治理實踐
中，激勵與懲處機制效果不明顯，
并未起到應有的激勵與懲處作
用。同時，對水環(huán)境治理中政府
行為的監(jiān)督以及對水資源生態(tài)保
護的監(jiān)管仍存在著力度不大、不
夠到位等問題，還需進一步完善
激勵、懲處、監(jiān)督與監(jiān)管的協(xié)調
聯(lián)動機制。
（五）跨區(qū)域水資源治理規(guī)
劃不統(tǒng)一
《中華人民共和國水污染
防治法》規(guī)定，“防治水污染應
當按流域或者按區(qū)域進行統(tǒng)一規(guī)
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縱 覽 OVERVIEW 區(qū)域治理
劃”，全流域或者跨區(qū)域的水資
源生態(tài)保護與水環(huán)境治理需要統(tǒng)
一規(guī)劃以及統(tǒng)一治理。由于流域
內行政區(qū)劃的不同，地方政府有
自己的發(fā)展目標和根本利益，在
編制流域水資源治理整體規(guī)劃市
很難協(xié)調各方利益，達成協(xié)同一
致的目標。因此，流域內各政府
應建立協(xié)調聯(lián)動機制，在制定跨
區(qū)域水資源治理規(guī)劃時協(xié)商并尋
找共同利益，合理設定水資源治
理目標以期提高治理效能。
三、構建水資源保護與治理
協(xié)調聯(lián)動機制的政策建議
（一）加快法律體系建設，
增強法律約束保障作用
水資源保護與治理工作不僅
管理主體眾多、任務繁雜，而且
各管理主體利益分配不均，造成
跨區(qū)域聯(lián)動機制在建設過程中步
履艱難。因此，為加快推進水資
源保護與治理跨區(qū)域聯(lián)動機制建
設工作，首先必須把水資源生態(tài)
保護與治理跨區(qū)域聯(lián)動機制建設
寫入相關法律，作為落實屬地管
理與跨區(qū)域流域管理相結合的管
理體制的重要組成部分；其次，
流域主管部門和地方行政部門應
根據(jù)相關法律規(guī)定，落實并制定
協(xié)調機制建設方案與保障措施，
分步驟實施；最后，流域主管部
門和地方行政部門應加強溝通與
協(xié)調，從根本上解決跨區(qū)域水資
源生態(tài)保護與協(xié)同治理存在的
問題。
（二）加強組織體系建設，
發(fā)揮行政管理機構優(yōu)勢
水資源生態(tài)保護和治理聯(lián)動
機制的建立，不僅需要對流域行
政管理機構進行改革，還需提升
流域地方行政機構進行水資源協(xié)
同治理的能力。可建立以流域行
政管理機構為主、地方行政機構
為輔的新型流域綜合治理機構，
使割裂的、不相互歸屬的行政管
理機構有機地統(tǒng)一起來。首先，
新型流域綜合治理機構行政主官
可由原來的流域行政管理機構正
職擔任，行政副手可由地方政府
正職或副職兼任。其次，可在領導、
組織、指揮、控制、協(xié)調、監(jiān)督
等職責權限方面給予新型流域綜
合治理機構充分授權，使其具備
合法性和權威性。第三，明確規(guī)
定地方政府在新機構中的職責與
權限。
（三）完善協(xié)調聯(lián)動機制，
提升協(xié)同治理效率效能
現(xiàn)有的跨區(qū)域水資源生態(tài)保
護和治理的協(xié)調聯(lián)動機制運行多
年，取得了一定的成效。為提升
協(xié)同治理的效率和效能，以期達
到更高的治理效果，可從以下兩
個方面入手。
第一，簽訂跨區(qū)域水資源治
理協(xié)調聯(lián)動合作協(xié)議。在跨區(qū)域
水資源生態(tài)保護與水環(huán)境治理工
作中，流域水資源綜合行政管理
機構應加強與流域內地方政府之
間的溝通與協(xié)調力度，并加快推
進與流域內地方政府簽訂跨區(qū)域
水資源生態(tài)保護與水環(huán)境治理協(xié)
調聯(lián)動合作協(xié)議。流域水資源綜
合行政管理機構應聯(lián)合流域內各
相關方編制全流域水資源生態(tài)保
護與水環(huán)境治理規(guī)劃，在水質監(jiān)
測、水污染預警以及水環(huán)境事故
應急管理等方面開展合作，以期
建立包括聯(lián)合監(jiān)測、聯(lián)合執(zhí)法、
信息共享、應急聯(lián)動等方面的協(xié)
調聯(lián)動機制。
第二，完善監(jiān)督、激勵與問
責機制。完善監(jiān)管、監(jiān)督機制，
提升跨流域水資源行政管理機構
以及地方相關部門的監(jiān)管能力，
履職盡責，改進監(jiān)督方式，力求
對水資源治理各參與方監(jiān)督到
位。完善激勵機制，采用不同的
激勵方法對各治理主體的實際治
理行為及治理效果進行客觀評
價，對治理人員進行考核，考核
優(yōu)秀的予以獎勵，在水資源治理
過程中有重大立功表現(xiàn)的在升職
時優(yōu)先提拔。完善問責機制，流
域水資源行政管理機構應聯(lián)合流
域內地方政府建立追責問責機
制，細化職權和責任，建立高效
地追責問責制度，通過追責問責
機制帶動流域內各相關方全身心
地投入到流域治理中。
（四）構建多主體參與機制，
形成水資源治理共同體
水資源生態(tài)保護與水環(huán)境治
理工作涉及流域內行政管理主體
較多，主要包括流域行政主管部
門、地方政府、環(huán)境保護部門、
自然資源部門、應急管理部門、
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門以及交通運輸部門
等，因此在水資源治理參與主體
方面，應先把能夠參與聯(lián)動機制
的行政管理部門納入水資源生態(tài)
保護與水環(huán)境治理協(xié)調聯(lián)動機制
中，確保各項管理措施同步推進、
密切銜接，實現(xiàn)水資源治理工作
成效最大化。對于暫時不能參與
到水資源治理協(xié)調聯(lián)動機制中的
行政管理部門，可通過長期的協(xié)
調與溝通并加強聯(lián)系來吸引其參
與到聯(lián)動機制中。在水資源治理協(xié)
（下轉第65 頁）
65
區(qū)域治理DETECTION 發(fā) 現(xiàn)
色行業(yè)技術改造的奇跡。
四、探索與實踐啟示
通過開展黨支部建設標準化
工作，我們在提高黨支部建設質
量的同時，也受到了啟發(fā)，努力
提高黨支部建設的標準性和一致
性。黨支部建設要站在新形勢下
黨的建設的科學高度，立足當前，
謀劃長遠，探索繼承，這應在指
導中推進，要在創(chuàng)新中發(fā)展，要
在規(guī)范中提高。在銅礦峪礦建設
現(xiàn)代化一流礦山和打造一流黨組
織中更離不開高質量的發(fā)展。
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（上接第46 頁）
調聯(lián)動機制內容與措施制定上，
以全流域參與主體的平等參與、
民主決策、定期協(xié)商以及日常管
理等內容為主，并在此基礎上逐
漸完善具體的工作制度以及議事
制度。在水生態(tài)文明建設中，水
資源生態(tài)保護與水環(huán)境治理十分
重要。作為水資源治理社會共同
體的重要組成部分，社會多方主
體共同參與的水資源治理體系既
是推動綠色發(fā)展、建設美麗中
國的必然要求，也是推進國家治
理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要
途徑。水資源治理問題的復雜性
更是決定了治理主體必須要多元
化，而從水資源治理共同體的建
設理念來看，若想實現(xiàn)高效治理
就更需要包括政府與社會各方力
量的協(xié)調聯(lián)動。因此，跨區(qū)域水
資源生態(tài)保護需要政府、企業(yè)、
社會組織與公民等多方主體共同
參與，建立水治理共同體。
四、結語
破解跨區(qū)域水資源生態(tài)保護
與水環(huán)境治理困境，建立有效的
協(xié)調聯(lián)動機制，需要從法律體系、
管理體制、聯(lián)動機制等多方面尋
找出路。跨區(qū)域水環(huán)境治理問題
具有高度的復雜性與動態(tài)性，提
升水資源治理能力，不僅要依靠
頂層設計，還要依靠全社會各相
關方的共同參與，也就是說需要
構建水資源治理共同體。一旦水
資源治理共同體能夠建立并得到
有效的運行，水資源治理現(xiàn)代化
就一定能夠實現(xiàn)，進而最終實現(xiàn)
水生態(tài)文明。
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