第四十六條：縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依照職責(zé)分工，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)、學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、檢測機(jī)構(gòu)、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)等單位使用危險(xiǎn)化學(xué)品的監(jiān)督管理。
【解讀】
本條規(guī)定了危險(xiǎn)化學(xué)品使用環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理職責(zé)，是本法第四章“使用安全”的開篇條款。它明確了縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門對(duì)使用危險(xiǎn)化學(xué)品的各類單位進(jìn)行監(jiān)管的職責(zé)要求，并將監(jiān)管對(duì)象從傳統(tǒng)的工業(yè)企業(yè)擴(kuò)展到學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、檢測機(jī)構(gòu)、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)等多元主體，體現(xiàn)了立法對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品使用環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)防控的高度重視，以及對(duì)使用主體多元化趨勢(shì)的準(zhǔn)確把握。
一、 使用環(huán)節(jié)監(jiān)管的制度定位
本條將使用環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理置于第四章的開篇位置，具有重要的制度功能。從危險(xiǎn)化學(xué)品的全生命周期來看，生產(chǎn)、儲(chǔ)存、經(jīng)營、運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)集中，長期以來受到監(jiān)管部門的重點(diǎn)關(guān)注。而使用環(huán)節(jié)具有點(diǎn)多面廣、主體分散、風(fēng)險(xiǎn)隱蔽的特點(diǎn)，特別是大量非工業(yè)類單位使用危險(xiǎn)化學(xué)品的行為長期處于監(jiān)管相對(duì)薄弱的狀況。
從立法背景看，我國危險(xiǎn)化學(xué)品使用環(huán)節(jié)曾發(fā)生多起事故。學(xué)校實(shí)驗(yàn)室因危險(xiǎn)化學(xué)品管理不善引發(fā)的爆炸、火災(zāi)事故時(shí)有發(fā)生；科研機(jī)構(gòu)在研發(fā)過程中因操作不當(dāng)導(dǎo)致的泄漏、中毒事件屢見不鮮；醫(yī)療機(jī)構(gòu)因危險(xiǎn)化學(xué)品儲(chǔ)存不當(dāng)引發(fā)的安全事故也并非個(gè)例。這些事故的發(fā)生，暴露了使用環(huán)節(jié)監(jiān)管的短板。本條正是針對(duì)這一問題，明確將各類使用單位納入監(jiān)管視野，要求有關(guān)部門依法履行監(jiān)管職責(zé)。
二、 監(jiān)管主體的多元協(xié)同
本條規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依照職責(zé)分工”加強(qiáng)監(jiān)督管理?！耙勒章氊?zé)分工”的表述意味著使用環(huán)節(jié)的監(jiān)管不是由一個(gè)部門單獨(dú)負(fù)責(zé)，而是由多個(gè)部門根據(jù)各自職責(zé)分工協(xié)同實(shí)施。
這一規(guī)定與本法第七條關(guān)于部門職責(zé)分工的規(guī)定相銜接。根據(jù)第七條，應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作，對(duì)使用危險(xiǎn)化學(xué)品從事生產(chǎn)的企業(yè)實(shí)施安全許可和監(jiān)督檢查；公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)危險(xiǎn)化學(xué)品的公共安全管理，對(duì)劇毒化學(xué)品、易制爆危險(xiǎn)化學(xué)品的使用實(shí)施治安管控；衛(wèi)生健康主管部門負(fù)責(zé)危險(xiǎn)化學(xué)品單位職業(yè)健康的監(jiān)督管理，對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)使用危險(xiǎn)化學(xué)品進(jìn)行監(jiān)管；市場監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)對(duì)納入工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理目錄的危險(xiǎn)化學(xué)品實(shí)施產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督；教育主管部門負(fù)責(zé)對(duì)學(xué)校實(shí)驗(yàn)室使用危險(xiǎn)化學(xué)品進(jìn)行行業(yè)管理。各部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)，對(duì)使用危險(xiǎn)化學(xué)品的不同主體和不同環(huán)節(jié)實(shí)施監(jiān)管。
“縣級(jí)以上人民政府”作為監(jiān)管責(zé)任主體的層級(jí)定位，體現(xiàn)了屬地管理原則。縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況，組織協(xié)調(diào)各有關(guān)部門共同做好使用環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理工作，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空或重復(fù)監(jiān)管。
三、 監(jiān)管對(duì)象的全面覆蓋
本條明確列舉了“企業(yè)、學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、檢測機(jī)構(gòu)、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)等單位”作為監(jiān)管對(duì)象，這一列舉具有重要的實(shí)踐意義。
企業(yè)是危險(xiǎn)化學(xué)品使用的大戶，特別是化工企業(yè)使用危險(xiǎn)化學(xué)品從事生產(chǎn)，其使用量大、風(fēng)險(xiǎn)高，是使用環(huán)節(jié)監(jiān)管的重點(diǎn)。本法第四十八條至第五十條專門規(guī)定了危險(xiǎn)化學(xué)品安全使用許可證制度，對(duì)使用特定種類和數(shù)量的化工企業(yè)實(shí)施許可管理。
學(xué)校是危險(xiǎn)化學(xué)品使用的特殊主體。各級(jí)各類學(xué)校的化學(xué)實(shí)驗(yàn)室、生物實(shí)驗(yàn)室等場所儲(chǔ)存和使用大量危險(xiǎn)化學(xué)品，涉及師生人數(shù)眾多，安全管理能力參差不齊。近年來高校實(shí)驗(yàn)室安全事故頻發(fā)，暴露出學(xué)校在危險(xiǎn)化學(xué)品采購、儲(chǔ)存、使用、廢棄物處置等環(huán)節(jié)存在管理漏洞。將學(xué)校明確納入監(jiān)管范圍，有利于推動(dòng)教育主管部門和學(xué)校建立健全實(shí)驗(yàn)室危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理制度。
科研機(jī)構(gòu)使用危險(xiǎn)化學(xué)品具有種類多、用量少、變化快的特點(diǎn)，且往往涉及新工藝、新技術(shù)、新產(chǎn)品的研發(fā)，風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)難度大。將科研機(jī)構(gòu)納入監(jiān)管，體現(xiàn)了對(duì)研發(fā)環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)防控的延伸，與本法第四十四條關(guān)于研制開發(fā)過程安全管理的規(guī)定相呼應(yīng)。
醫(yī)療機(jī)構(gòu)使用危險(xiǎn)化學(xué)品主要涉及消毒劑、麻醉藥品、化學(xué)試劑等，其使用涉及患者安全和醫(yī)務(wù)人員職業(yè)健康。將醫(yī)療機(jī)構(gòu)納入監(jiān)管，有利于衛(wèi)生健康主管部門加強(qiáng)對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)危險(xiǎn)化學(xué)品使用的規(guī)范化管理。
檢測機(jī)構(gòu)、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)使用危險(xiǎn)化學(xué)品主要用于樣品檢測、分析化驗(yàn)等活動(dòng)，其特點(diǎn)是使用種類復(fù)雜、單次用量小但使用頻繁。將檢測檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)納入監(jiān)管，確保其在使用危險(xiǎn)化學(xué)品過程中保障從業(yè)人員安全和公眾安全。
四、 與相關(guān)條款的制度銜接
本條在整體制度體系中處于使用環(huán)節(jié)的總領(lǐng)位置，與本法其他條款形成嚴(yán)密銜接。
首先，與第四十七條關(guān)于使用單位建立健全安全管理規(guī)章制度的規(guī)定相銜接。本條明確監(jiān)管職責(zé)，第四十七條則規(guī)定使用單位應(yīng)當(dāng)建立健全安全管理規(guī)章制度和安全操作規(guī)程，二者形成監(jiān)管與被監(jiān)管的對(duì)應(yīng)關(guān)系。
其次，與第四十八條至第五十條關(guān)于危險(xiǎn)化學(xué)品安全使用許可證的規(guī)定相銜接。對(duì)于使用特定種類和數(shù)量危險(xiǎn)化學(xué)品從事生產(chǎn)的化工企業(yè)，本條規(guī)定的監(jiān)管職責(zé)具體化為安全使用許可證的審查和頒發(fā)管理。
再次，與第五十二條關(guān)于使用單位適用生產(chǎn)、儲(chǔ)存單位相關(guān)規(guī)定的條款相銜接。第五十二條規(guī)定使用危險(xiǎn)化學(xué)品的單位適用第三十七條、第三十八條、第四十條第一款、第四十五條的規(guī)定，使用危險(xiǎn)化學(xué)品從事生產(chǎn)的企業(yè)適用第三十四條、第三十五條、第三十六條、第三十九條的規(guī)定。本條作為使用環(huán)節(jié)的總領(lǐng)條款，為這些具體適用提供了上位指引。
此外，與第九十條關(guān)于事故應(yīng)急預(yù)案、第九十一條關(guān)于使用單位應(yīng)急預(yù)案制定的規(guī)定相銜接。使用危險(xiǎn)化學(xué)品的單位同樣需要制定應(yīng)急預(yù)案、配備應(yīng)急物資、組織應(yīng)急演練，這些都需要在監(jiān)管部門的監(jiān)督指導(dǎo)下落實(shí)。
五、 立法意義與實(shí)踐價(jià)值
本條的立法意義在于，它將危險(xiǎn)化學(xué)品使用環(huán)節(jié)的監(jiān)管從分散、模糊的狀態(tài)提升為明確、系統(tǒng)的法律要求，填補(bǔ)了使用環(huán)節(jié)監(jiān)管的法律空白。過去，危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理主要聚焦于生產(chǎn)、儲(chǔ)存、經(jīng)營等環(huán)節(jié)，使用環(huán)節(jié)特別是非工業(yè)類使用單位的監(jiān)管相對(duì)薄弱。本條通過明確監(jiān)管主體和監(jiān)管對(duì)象，為使用環(huán)節(jié)的安全監(jiān)管提供了法律依據(jù)。
從實(shí)踐價(jià)值看，本條規(guī)定有助于推動(dòng)形成覆蓋全社會(huì)的危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理網(wǎng)絡(luò)。企業(yè)、學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、檢測機(jī)構(gòu)、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)等都是危險(xiǎn)化學(xué)品使用的重要主體，其安全管理水平直接關(guān)系到從業(yè)人員、師生、患者以及周邊公眾的安全。通過將這些主體全面納入監(jiān)管視野，可以推動(dòng)各類使用單位加強(qiáng)危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理，消除監(jiān)管盲區(qū)。
從更宏觀的視角看，本條體現(xiàn)了對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品全生命周期管理理念的深化。危險(xiǎn)化學(xué)品從生產(chǎn)出來到最終消耗殆盡，使用環(huán)節(jié)是連接生產(chǎn)和廢棄的中間環(huán)節(jié)，也是最容易發(fā)生事故的環(huán)節(jié)之一。只有將使用環(huán)節(jié)納入嚴(yán)格監(jiān)管，才能真正實(shí)現(xiàn)危險(xiǎn)化學(xué)品的全生命周期可控。本條通過對(duì)監(jiān)管職責(zé)和監(jiān)管對(duì)象的明確，為構(gòu)建覆蓋全面、責(zé)任清晰、協(xié)同高效的危險(xiǎn)化學(xué)品使用安全監(jiān)管體系奠定了制度基礎(chǔ)。
